Hydropol 2021

Výkon technického dozoru je ve stavebním sektoru zcela zásadní téma

Text: redakce Stavebniserver.com

Jaký u nás panuje náhled na výkon technického dozoru? O tom si můžete přečíst v následujícím článku. Názory na celou problematiku se v praxi totiž nejenže různí, ale ukazuje se, že ani legislativa zdaleka není jednoznačná. Přitom se jedná o veřejné investice, které mají celospolečenský význam a vliv na tak klíčové oblasti rozvoje státu, jako je dopravní infrastruktura.

Redakce našeho magazínu proto zjišťovala, jaká je situace v rámci dozorování veřejných zakázek. Seznámíme vás mimo jiné s výsledky aktuální Studie projektových společností zpracované analytickou společností CEEC Research. A na názor jsme se zeptali také přímo vedení společnosti INFRAM, a.s., která je jejím generálním partnerem a na trhu funguje již čtvrt století v oblasti mnohostranných profesionálních služeb souvisejících s přípravou i zajištěním realizace prací doprovázejících stavební investiční činnost. Statutární ředitel a člen správní rady Zdeněk Jeřábek vnímá tedy situaci ohledně technického dozoru staveb z pozice soukromého subjektu, který se technickým dozorem dlouhá léta zabývá, přičemž jen v rámci dozorčí činnosti má na kontě více než 700 zakázek v Česku, na Slovensku a v Bulharsku. Jeho slova o potřebě zajistit v rámci technického dozoru staveb dostatečnou odbornost, kompetentnost a nezávislost, což dosavadní status quo doprovázející veřejné zakázky až příliš často znemožňuje, doplňují myšlenky, které za INFRAM a.s. představil na nedávné Konferenci investorů a dozorových firem ve stavebnictví technický ředitel Petr Suchánek. Zazní také hlasy dalších odborníků z privátního i veřejného sektoru. Nejprve si však pojďme představit, jaká je komplexní role technického dozoru na stavbách v kontextu realizace veřejných zakázek.

Současná situace a význam technického dozoru

„V naší zemi, coby pozůstatek z dob minulých, je patrný deficit při budování dálniční a železniční sítě, které bohužel nevypadají tak, jak bychom si všichni přáli. Další diskutovanou kapitolou je péče o stavby již realizované, neboť řádná údržba vybudované infrastruktury přímo ovlivňuje míru její životnosti. Často se používá termín záruční doba po zhotovení díla. Ta ovšem v praxi znamená pouhých 5 až 10 let času, přičemž projektanti odevzdávají projekty s návrhovou životností, která je například v případě nově realizované mostní konstrukce zpravidla 100 let. Aby stavba dosahovala takové životnosti, je zapotřebí kvalitní a správná projektová dokumentace a zhotovitel musí dílo řádně dokončit. A právě od toho je tady technický dozor. Ten by měl být neutrálním technickým a finančním odborníkem. Současně je mediátorem a manažerem. Řídí stavbu jako takovou a kontroluje dodržení smluvního vztahu mezi zhotovitelem a objednatelem. Zároveň je garantem provedených prací. Má pravomoc odmítnout práce a vyzvat k nápravě. Je na stavbě přítomen při provádění zkoušek a provádí kontrolu provedených prací i jejich harmonogramu. Řeší také agendu variací (upřesnění výměr, materiálů, rozsah prací) a claimů neboli nároků, ať už ze strany zhotovitele nebo objednatele. Součástí jeho aktivit je také dohled nad finančním průběhem stavby,“ vysvětlil nám Petr Suchánek a přidal příklady z platné legislativy ČR, kde bychom jednoznačný výklad dozorování staveb hledali marně. Co tedy říká zákon?

Dozor a legislativa ČR

Ve stavebním zákoně najdeme totiž jak pojem technický dozor, tak i stavební dozor. Termín technický dozor najdeme definován v zákoně o územním plánování a stavebním řádu pod § 152 ve 4. odstavci: „...u staveb financovaných z veřejného rozpočtu, které provádí stavební podnikatel jako zhotovitel, je stavebník povinen zajistit technický dozor stavebníka nad prováděním stavby fyzickou osobou oprávněnou podle zvláštního právního předpisu...“ 2. odstavec téhož zákona (č. 183/2006 Sb.) ovšem obsahuje i termín stavební dozor, přičemž se jedná o „odborný dozor nad prováděním stavby svépomocí“. Termín technický dozor pak můžeme najít také v zákoně živnostenském (č. 455/1991 Sb.) coby volnou živnost, kde není stanovena odborná způsobilost. V občasném zákoníku má objednatel dle § 2593 právo kontrolovat provádění díla. Zmíněnou nejednoznačnost potvrzuje ve studii CEEC Research také advokát Jan Tomíšek, který říká: „Technický dozor investora, na rozdíl od dozoru stavebního, není legislativně podchycen, proto se náhledy na něj logicky různí. To výrazně nezmění ani nový stavební zákon, který pouze ukládá, aby u staveb financovaných z veřejných prostředků byl zajištěn technický dozor prostřednictvím autorizované osoby. Náplň jeho činnosti však nestanoví.“ Shodujeme se tedy s názory mnoha lidí z oboru včetně vedení firmy INFRAM, která má s dozorováním staveb mnohaleté zkušenosti z praxe, že je nejvyšší čas zaměřit se na sjednocení a jistou racionalizaci legislativních pojmů spojených s výkonem dozoru (správce stavby, stavební dozor, technický dozor) napříč platnými zákony a předpisy ČR. Jen tak bude s každou objednávkou na první dobrou jasné, o jaký typ dozoru jde. V případě živnostenského zákona by pak bylo jistě přínosné uvažovat o vázané živnosti namísto současné volné.

Jak vypadají smluvní vztahy ve spojitosti s TDI v praxi?

Na tuto otázku odpovídá Petr Suchánek: „Na jedné straně je vždy objednatel díla, jeho zhotovitel na straně druhé. Mezi těmito subjekty je správce stavby, který může část svých pravomocí delegovat na technický dozor. Mezi těmito subjekty existuje smluvní vztah, kde jsou definovány smluvní podmínky, zanesené v červené, žluté a zelené knize. Tyto smluvní podmínky jsou ovšem v praxi mezi objednatelem a zhotovitelem na bázi Ministerstva dopravy a řídí se metodickými pokyny pro výkon stavebního dozoru. Ve druhém článku metodického pokynu je uvedeno, že stavební dozor obsahuje dozor technický. Provázanost mezi podmínkami FIDIC, které považujeme za správně nastavené, celosvětově uznávané smluvní podmínky a obchodními podmínkami Ministerstva dopravy zde reálně neexistuje.“

Výhody externího pojetí TDI jsou zřejmé, kde je tedy problém?

Hlavní myšlenka FIDIC je postavena na nezávislosti a neutralitě. Proto je dozor potřeba pojmout vždy externě, aby byla zajištěna jeho nezávislost. Externí pojetí vyžaduje také nalezení maximální efektivity nabízených služeb v konkurenčním prostředí, což přímo podporuje zdravé tržní hospodářství.

Bývalý guvernér ČNB Miroslav Singer, v současnosti hlavní ekonom Generali CEE Holding, přispěl k diskuzi na téma dozorování staveb pohledem předního ekonoma, když odpovídal na otázku, zda je efektivnější, aby výkon staveb ve veřejném sektoru dozorovala veřejná sféra sama, anebo pověřený subjekt ze sféry soukromé. „Myslím si, že ta spolupráce je dobrá, ale za určitých podmínek...,“ řekl na úvod známý ekonom a zdůraznil, že klíčové je, aby si veřejný sektor dokázal uvědomit co chce. To znamená definovat své požadavky v adekvátní a organizované míře a následně je zadat, což je podle jeho osobní zkušenosti primární podmínkou každé spolupráce veřejného a soukromého sektoru. Pak už je otázkou, jak daleko má veřejný zadavatel takzvaně dojít na pomyslném řetězci zadávání zakázek, což se může lišit. Miroslav Singer řekl: „Velká výhoda spolupráce s privátním sektorem je, že ty věci se musí dát na papír a srozumitelně popsat. Což je proces související se zpětnou vazbou a vytvářející vědomí toho, co vlastně chci, co se děje a proč tam toho investora mám,“ načež jednoznačně potvrdil, že je pro, aby byla spolupráce privátního a veřejného sektoru větší než doposud.

Kromě MD je jedním z resortů, kterého se tato problematika týká, Ministerstvo průmyslu a obchodu, kde má odbor stavebnictví a stavebních hmot na starosti ředitel Petr Serafín. Ten vnímá legislativu a praxi dozorů na stavbách následovně: „Byl jsem jedním z těch, kdo podněcoval postupné zavádění technického dozoru stavebníka do právních předpisů.“ Dále poznamenal, že velice důležité bylo specifikovat v rámci legislativy, aby byl tento pojem spojen právě s osobami, které získaly své oprávnění na základě autorizačního zákona (viz níže). Tím se v praxi zamezilo vzniku „formálních funkcí“, kdy reálná odbornost a kompetentnost, natož nezávislost dozoru zdaleka nebyla dostačující. I on říká, že ve stavební zákon stále ukládá pouze samotné zřízení dozoru stavby, ale dále v něm není nijak blíže specifikován. Na druhou stranu naznačil, že si nedovede reálně představit situaci, kdy si zhotovitel najme skutečně nezávislého odborníka, který bude ve finále „kopat“ proti němu. Z pohledu naší redakce by však takovému scénáři mohla zabránit dostatečná kvalita projektu i jeho realizace. Právě u kvality vyprodukované vysoce odbornými pracovníky je potřeba začít. Poté není zapotřebí obávat se nezávislého a stoprocentně objektivního dozoru, který tuto kvalitu doloží, případně pomůže doladit k dokonalosti a ve výsledku dlouhé životnosti, kterou jsme již zmiňovali. Navíc, jak říká Dominik Adler, ředitel útvaru dozorování staveb z další soukromé firmy (HBH Projekt), tak nezávislost, respektive neutralita dozoru vyplývá už ze samotného veřejného zájmu, který je zřejmým předpokladem každé veřejné zakázky. Nebojí se ani zodpovědnosti z hlediska financí, pokud jde o technický dozor ze strany soukromých subjektů. Naopak říká, že soukromá obchodní společnost bude mít vždy větší snahu minimalizovat riziko díky zodpovědnosti za své zaměstnance, vzdělává je a stará se o ně. Proto je podle něj efektivita řídícího procesu daleko vyšší právě v případě dozoru firmou z privátního sektoru.

Kvalifikace pro výkon TDI

Ze strany veřejných zadavatelů zaznívají argumenty ve spojitosti s nedostatkem lidí, kvalifikace, případně motivace pracovníků k jejímu získání. Na nedostatku kvalifikovaných stávajících, a hlavně nově příchozích pracovníků TDI se ostatně odborníci napříč stavebním sektorem rozhodně shodují. Zdeněk Jeřábek se domnívá, že tuto situaci by mohlo dlouhodobě vylepšit zvýšení autonomie ověřených firem, které technický dozor provádějí, aby mohly na potřebné pozice obsadit i mladší, ale dostatečně erudované lidi. Mladí inženýři se v dnešní digitální době fyzické přítomnosti na stavbách vyhýbají, přitom zkušenosti přímo z terénu jsou nedílnou součástí kvalifikace pro výkon technického dozoru. Tento obor není pro mladé absolventy stavebních fakult dostatečně atraktivní ani podle slov Dominika Adlera, který apeluje na modernizaci a revizi dosavadních zavedených postupů právě za účelem zvýšení atraktivity pracovního prostředí. Tomu naštěstí napomáhá i všeobecný trend intenzivní digitalizace českého stavebnictví.

Kvalifikační požadavky pro výkon technického dozoru dělíme na zákonné a resortní. Pokud jde o zákonné kvalifikační požadavky, tak od roku 2018 je technický dozor stavebníka osobou oprávněnou podle zvláštního právního předpisu, kterým je autorizační zákon (č. 360/1992 Sb.). V § 17, § 18 a § 19 tohoto zákona je uvedeno, že osobou oprávněnou je autorizovaná osoba. Autorizace se uděluje v pozici autorizovaný architekt, autorizovaný inženýr či autorizovaný technik, a to v rozsahu oboru, popřípadě specializace (mostní konstrukce aj.) kterou mu byla udělena autorizace. V případě výkonu technického dozoru pro Ministerstvo dopravy na stavbách pozemních komunikací, jsou v Metodickém pokynu (Výkon stavebního dozoru na stavbách pozemních komunikací) uvedena pravidla udělování Oprávnění k výkonu stavebního dozoru na stavbách pozemních komunikací. Jsou zde stanoveny požadavky na odbornost žadatelů, zásady zvyšování odbornosti, zásady jmenování komise pro ověřování schopností žadatelů, průběh ověřování schopností žadatelů a jeho vyhodnocení apod.

Výsledky studie projektových společností

Nejnovější studie od CEEC Research dokládá, že celých 75 % dotázaných si myslí, že napříč stavebním sektorem není jednotný náhled na výkon technického dozoru. „Jednotný náhled napříč celým stavebním sektorem nikoliv, i když za poslední dekádu se podařilo prosadit a implementovat standardizované smluvní obchodní podmínky (FIDIC), kde je výkon technického dozoru řešen správcem stavby a z pozice asistentů správce stavby, výklad této činnosti již jednotliví veřejní zadavatelé chápou různě, což pak vyvolává nesoulad, a standardy FIDIC nefungují tak, jak by měly,“ říká Zdeněk Jeřábek v čele společnosti INFRAM, a.s. „Domnívám se, že jednotné chápání služby výkonu technického dozoru v resortu dopravy jednoznačně panuje. Rozdílný je jen způsob zajištění služby výkonu technického dozoru. U ŘSD převládá způsob zajištění pomocí outsourcingu, u Správy železnic se jedná o kombinaci, kdy technický dozor staveb je zajištěn částečně vlastními zdroji, částečně dodavatelsky. Oba modely mají svá pro a proti, nicméně v současné době převažuje názor, že model aplikovaný Správou železnic je vhodnější. Proto by i transformace ŘSD na stejnou právní formu, jakou má Správa železnic, mohla přispět ke sjednocení zajišťování technického dozoru v rámci podřízených organizací Ministerstva dopravy. Dalším modelem je způsob zajištění dozorování u projektu PPP, kdy je nezávislý dozor vybrán ze 3 návrhů vybraného dodavatele. Samozřejmě tyto navržené společnosti musí splňovat náročná kritéria stanovená Ministerstvem dopravy. S tímto modelem zatím nemáme žádné praktické zkušenosti, nicméně zkušenosti ze zahraničí jsou jednoznačně pozitivní. Pod jednotným chápáním služby výkonu technického dozoru je třeba také vnímat kontrolní roli zadavatele. Není tedy možné veškeré služby realizovat outsourcingem a nepodílet se na kontrole ze strany zadavatele stavební zakázky, a to bez ohledu na to, jakou formou je zakázka realizována. Tedy i u projektu PPP bude nutná kontrolní činnost zadavatele přímo na stavbě. Toto je dle mého názoru rozhodující pro správné chápání výkonu služby technického dozoru, v tomto panuje shoda,“ sdělil k situaci ministr průmyslu a obchodu a ministr dopravy ČR Karel Havlíček.

Předmětem této studie bylo také zjistit, zda se projektové společnosti domnívají, že je současný model podmínek FIDIC, Obchodních podmínek MD a Metodický pokyn MD pro výkon TDI na stavbách pozemních komunikací dostačující a zda jsou tyto podmínky vhodně nastaveny. Pouze 26 % projektantů označilo současný model za dostačující a podmínky považuje za vhodně nastavené.

Trendy v pojetí TDI

Do výkonu technického dozoru se již brzy promítne všeobecná digitalizace českého stavebnictví. Základním předpokladem je, aby byla digitalizace vysoce standardizovaná a také dostatečně implementována do každého smluvního vztahu, k čemuž by měl sloužit BIM protokol. Z výše zmíněné studie vyplývá, že podle 75 % respondentů z řad odborníků bude zásadní změnu k lepšímu pro výkon technického dozoru představovat právě zavedení BIM. Petr Suchánek pak za společnost INFRAM dodává: „Digitalizace však neznamená jen 3D, případně 5D model stavby. Jedná se také o komunikační proces a proces předávání dokladů a v těchto rovinách není třeba čekat na BIM do roku 2023, ale již nyní v maximální možné míře využívat různá cloudová prostředí a aplikace, které jsou schopny zvýšit efektivitu stavebního dozoru.“

Správná vize

Technický dozor se významně odráží v kvalitě a životnosti staveb a je natolik důležitou součástí jejich realizace, že výše uvedené záležitosti představují pro české stavebnictví výzvu, přiblížit se v co nejkratším čase správné vizi, kterou u daného projektu představuje zejména kvalifikovaně a odborně vypracovaná projektová dokumentace i krátký a zároveň transparentní výběr kvalifikovaného zhotovitele díla. Zde hraje zásadní roli vhodně nastavený smluvní vztah a obchodní podmínky. Během realizace je poté zapotřebí provádět nezávislou, korektní, důslednou kontrolu dodržování smluvního vztahu a stanovených parametrů díla. A po předání díla budoucímu správci nesmí být zanedbávána pravidelná a důsledná údržba v pravidelných intervalech.